Budget 2018 du Québec : les non-résidents du Québec tenus de s’inscrire dans le cadre du régime de la taxe de vente du Québec

Le gouvernement du Québec a récemment déposé son budget 2018-2019 (le « Budget »), dans lequel une série de mesures fiscales ont été annoncées, y compris une initiative visant à étendre la portée du régime de la taxe de vente du Québec (la « TVQ ») en obligeant dorénavant les non-résidents de la province à s’inscrire au régime et à percevoir et verser, dans certaines circonstances, la TVQ sur les fournitures effectuées dans la province.

Le régime de la TVQ est l’équivalent québécois du régime de la taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée (la « TPS/TVH ») du Canada. Facturée au taux de 9,975 % sur les fournitures taxables (autres que les fournitures détaxées), la TVQ est généralement récupérable grâce à un mécanisme de remboursement de la taxe sur les intrants (un « RTI »), mais uniquement lorsque la fourniture taxable est utilisée par un fournisseur inscrit au fichier de la TVQ pour effectuer une fourniture (autre qu’une fourniture exonérée).

Comme le mentionne le Budget, actuellement, le régime de la TVQ ne prévoit pas de règles particulières à l’égard des transactions effectuées en ligne. Les fournitures effectuées par Internet sont généralement assujetties à la TVQ si les biens meubles (corporels ou incorporels) et les services sont fournis pour consommation au Québec (principe de destination), et ce, peu importe que le fournisseur soit situé au Québec, ailleurs au Canada ou à l’étranger. L’économie numérique pose toutefois une difficulté : à l’heure actuelle, les fournisseurs non résidents qui effectuent des fournitures de biens meubles ou de services taxables par Internet à des consommateurs situés au Québec sont généralement tenus de s’inscrire au régime de la TVQ pour la perception de la TVQ et son versement à Revenu Québec seulement s’ils ont un établissement stable ou exploitent une entreprise au Québec. La vente de biens et services sur Internet ne franchit pas en soi le seuil nécessaire si le fournisseur n’a aucune présence physique ou significative dans la province.

Le gouvernement estime que cette situation a entraîné la non-perception de 270 M$ CA de TVQ sur des biens et services achetés en ligne en 2017 : 43,1 M$ CA liés à des achats en ligne effectués auprès de fournisseurs situés au Canada, mais hors Québec et 226,8 M$ CA liés à des achats effectués auprès de fournisseurs situés à l’étranger. Cette TVQ non perçue représente environ 1,5 % des recettes de TVQ annuelles (17 G$ CA) du gouvernement.

Le gouvernement justifie les modifications proposées à la TVQ en citant certaines initiatives de l’Organisation de coopération et de développement économiques (l’« OCDE ») concernant l’évitement fiscal, et plus particulièrement le projet portant sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert des bénéfices (le « projet BEPS »). Le gouvernement semble s’être inspiré de l’action 1 du projet BEPS, qui recense et relève les principaux défis fiscaux posés par l’économie numérique pour l’application des règles fiscales internationales actuelles et dont le rapport final (publié en octobre 2015) fournit des pistes de solution selon une approche holistique alliant imposition directe et indirecte.

Plus de 110 pays, territoires et adhérents au cadre inclusif du projet BEPS de l’OCDE et du G20, ont convenu de travailler à l’implantation d’une « taxe numérique » mondiale d’ici 2020. Si le gouvernement du Québec lui-même ne participe pas à ce projet, les modifications proposées à la TVQ montrent néanmoins sa volonté de prendre les devants en adoptant des mesures fiscales conçues spécifiquement pour l’économie numérique. Pour sa part, le gouvernement canadien a déclaré par la bouche de son ministre des Finances, peu après le dévoilement du budget fédéral 2018, qu’il étudie actuellement le bien-fondé de créer un nouveau régime fiscal pour l’économie numérique au Canada.

Nous présentons ci‑après quelques mesures notables contenues dans le Budget portant sur les modifications proposées à la TVQ. Selon le gouvernement, ces mesures sont conçues pour assurer la perception de revenus fiscaux légitimes et favoriser une concurrence plus équitable entre les entreprises situées au Québec et les entreprises étrangères.

INSCRIPTION OBLIGATOIRE

Règles générales

Il est proposé dans le budget de modifier le régime de la TVQ pour obliger certains fournisseurs non résidents du Québec à s’inscrire auprès de Revenu Québec, selon un nouveau système d’inscription baptisé « système d’inscription désignée », aux fins de la perception et du versement de la TVQ applicable sur leurs fournitures taxables de biens meubles incorporels et de services effectuées au Québec à certains consommateurs québécois désignés. Il est également prévu dans le Budget que les fournisseurs non résidents du Québec situés ailleurs au Canada soient tenus de percevoir et de verser la TVQ applicable sur les fournitures taxables de biens meubles corporels qu’ils effectuent au Québec à des consommateurs québécois. Le budget n’indique pas clairement comment cette dernière exigence est censée s’harmoniser avec l’obligation faite actuellement aux fournisseurs non résidents du Québec de percevoir la TVQ auprès des consommateurs aux termes de l’article 409.1 de la loi sur la TVQ.

Comme le régime général actuel de la TVQ, dans le cadre duquel les petits fournisseurs ne sont pas tenus de s’inscrire, le système d’inscription désignée à la TVQ n’obligera un fournisseur non résident du Québec à s’inscrire que si la valeur des contreparties de toutes les fournitures taxables qu’il effectue au Québec (tous moyens confondus) à différents consommateurs excède un seuil de 30 000 $ CA. Pour déterminer si ce seuil a été atteint, la valeur des contreparties de toutes les fournitures taxables effectuées au Québec au cours de la période de 12 mois précédant le mois comprenant la date à laquelle il est procédé à cette détermination devra être prise en compte par le fournisseur non résident.

Un fournisseur non résident pourra toutefois choisir de s’inscrire volontairement au système général d’inscription à la TVQ s’il répond aux exigences de l’inscription facultative actuellement prévue par le régime de la TVQ (y compris, vraisemblablement, donner et maintenir une sûreté de valeur et de forme jugées satisfaisantes par Revenu Québec). Le fournisseur qui fait ce choix sera toutefois tenu de s’inscrire également au régime fédéral de la TPS/TVH.

Plateformes numériques

Il est souligné dans le Budget que les règles d’inscription proposées s’appliqueront également aux plateformes numériques de distribution de biens et de services (les « plateformes numériques ») relativement aux fournitures taxables de biens meubles incorporels ou de services reçues par des consommateurs québécois désignés, et ce, pour autant que ces plateformes numériques contrôlent les éléments clés des transactions avec les consommateurs québécois désignés, tels que la facturation, les modalités et les conditions de la transaction ainsi que les modalités de livraison.

De façon générale, le terme  « plateforme numérique » s’entendra d’une plateforme qui offre un service, au moyen d’une communication électronique (par exemple, un magasin d’applications ou un site Web), à des fournisseurs non résidents leur permettant d’effectuer au Québec des fournitures taxables de biens meubles incorporels ou de services à des consommateurs québécois désignés. La plateforme numérique ne sera toutefois pas réputée avoir le contrôle des éléments clés de la transaction si elle ne fournit soit qu’un service dit « de transport » (comme les plateformes numériques exploitées par les fournisseurs de services Internet et les entreprises de télécommunication), soit qu’un service qui permet d’accéder à un système de paiement, soit qu’un service de publicité qui informe les clients des divers biens meubles ou services offerts par un fournisseur non résident et comportant un lien vers le site Web de ce fournisseur.

La mesure d’inscription obligatoire s’appliquera aux plateformes numériques contrôlant les éléments clés de transactions avec des consommateurs québécois désignés seulement si la valeur des contreparties de l’ensemble des fournitures taxables que la plateforme numérique permet à des fournisseurs non résidents d’effectuer au Québec à des consommateurs québécois excède le seuil de 30 000 $ CA pour une période de 12 mois.

Par ailleurs, un fournisseur non résident dont la plateforme numérique est déjà inscrite au système général d’inscription à la TVQ est dispensé des exigences d’inscription au titre du nouveau système d’inscription désignée. La plateforme numérique sera toutefois tenue de percevoir et de verser la TVQ applicable sur les fournitures taxables de biens meubles incorporels ou de services qu’elle permet à des fournisseurs non résidents (situés ailleurs au Canada ou à l’étranger) d’effectuer à des consommateurs québécois désignés. Le Budget ne contient aucune précision supplémentaire quant aux circonstances exactes où existera une telle obligation et n’indique pas si le contrôle des éléments clés sera requis.

FOURNISSEURS NON RÉSIDENTS DU QUÉBEC

Il est précisé dans le Budget que les fournisseurs non résidents tenus de s’inscrire au nouveau système d’inscription désignée sont ceux qui n’ont aucun établissement stable et n’exploitent aucune entreprise au Québec. Nous prévoyons que ces termes auront le même sens que dans les lois actuelles, même si le Budget ne le confirme pas.

CONSOMMATEURS QUÉBÉCOIS DÉSIGNÉS, CONSIDÉRÉS REDEVABLES DE LA TVQ

Sens de « consommateur québécois désigné »

Il est proposé que le terme « consommateur québécois désigné » s’entende d’une personne qui n’est pas inscrite au fichier de la TVQ et dont le lieu de résidence habituelle est situé au Québec (par exemple, un utilisateur final). En règle générale, la résidence habituelle est l’endroit où la personne habite régulièrement ou celui où elle a établi son domicile. Il sera plus compliqué d’administrer cette règle que les règles normales sur le « lieu de fourniture » aux fins de la TPS/TVH et de la TVQ, qui permettent de se fier à l’adresse que le fournisseur reçoit de l’acquéreur dans le cours normal des activités. Le gouvernement autorisera le fournisseur non résident à exiger deux éléments d’information non contradictoires, tels que l’adresse de facturation ou l’adresse personnelle de la personne, l’adresse IP de l’appareil utilisé ou une autre méthode de géolocalisation, les coordonnées bancaires utilisées pour le paiement ou l’adresse de facturation utilisée par la banque, les informations provenant d’une carte SIM, l’endroit où la ligne téléphonique fixe de la personne est fournie ou toute autre information pertinente. Le gouvernement enjoint Revenu Québec de faire preuve de souplesse dans les situations où les pratiques commerciales du fournisseur non résident ne permettent pas à celui‑ci d’obtenir deux éléments d’information non contradictoires.

Mesures administratives

Certaines mesures administratives sont déjà proposées dans le Budget, notamment le droit pour un consommateur québécois désigné de réclamer à Revenu Québec ou au fournisseur non résident un remboursement de la TVQ versée par erreur au fournisseur non résident.

Le gouvernement entend mettre à la disposition des consommateurs la liste des fournisseurs non résidents inscrits au fichier de la TVQ dans le cadre du système d’inscription désignée. Il estime que cette mesure réduira les abus. Or, le gouvernement entend également imposer une pénalité à tout consommateur québécois désigné qui fournirait de fausses informations pour échapper à la TVQ. Cette pénalité, qui pourra être imposée pour chaque transaction à l’égard de laquelle de fausses informations auront été fournies, sera égale au plus élevé de 100 $ CA ou 50 % de la TVQ payable sur la transaction à l’égard de laquelle l’acquéreur aura éludé ou tenté d’éluder le paiement. Revenu Québec procédera à une collecte d’informations auprès des fournisseurs non résidents pour assurer la conformité des renseignements fournis par les consommateurs québécois désignés. Le gouvernement ne semble pas vouloir imposer au fournisseur non résident la responsabilité de vérifier l’exactitude du numéro d’inscription au fichier de la TVQ fourni par l’acquéreur québécois.

LE SYSTÈME D’INSCRIPTION DÉSIGNÉE DÉFINIT LE RÔLE DES FOURNISSEURS NON RÉSIDENTS DU QUÉBEC

Le système d’inscription désignée visera uniquement à s’assurer que les fournisseurs non résidents perçoivent et versent la TVQ applicable sur leurs fournitures taxables effectuées au Québec à des consommateurs québécois désignés. Par conséquent, le système général d’inscription à la TVQ ne devrait pas s’appliquer aux fournisseurs inscrits en vertu du système d’inscription désignée (autrement dit, un fournisseur inscrit en vertu du nouveau système d’inscription désignée ne constituera pas un inscrit au sens du système général d’inscription à la TVQ). Corollaire important de cette distinction : les fournisseurs non résidents inscrits en vertu du système d’inscription désignée ne pourront pas demander un RTI à l’égard des biens et des services acquis dans le cadre de leurs activités commerciales. De même, un acquéreur inscrit au système général d’inscription qui paiera la TVQ à un fournisseur non résident inscrit en vertu du système d’inscription désignée ne pourra récupérer la taxe ainsi payée au moyen du mécanisme de RTI. Il faut souligner, à lumière de la définition de « consommateur québécois désigné », qu’un fournisseur inscrit en vertu du système général d’inscription ne devrait pas avoir à payer la TVQ à un fournisseur non résident régi par le système d’inscription désignée. S’il y était tenu, il pourrait s’en trouver pénalisé du fait qu’en cas de paiement de la TVQ effectué par erreur par le fournisseur non résident, la récupération de cette somme auprès de Revenu Québec pourrait se révéler difficile.

Il est énoncé dans le Budget que le système d’inscription désignée sera suffisamment clair et accessible pour que les fournisseurs non résidents soient en mesure de respecter facilement leurs obligations fiscales. Le système offrira également de l’information sur le fonctionnement du régime de la TVQ afin d’informer les fournisseurs non résidents sur l’application de la TVQ à l’égard des fournitures qu’ils effectuent et de les aider à mieux se conformer à leurs obligations d’inscription ainsi que de perception et de versement de la taxe. Le gouvernement a ainsi promis, par exemple, que le système d’inscription désignée sera supporté par un nouveau service en ligne de Revenu Québec. Les déclarations de TVQ s’effectueront par voie électronique et, de ce fait, nécessiteront un minimum d’échange matériel de documents; les versements de TVQ pourront eux aussi être effectués par voie électronique. Le système devrait par ailleurs permettre aux fournisseurs d’effectuer leurs versements de TVQ dans une monnaie autre que le dollar canadien, quoique le gouvernement pourrait restreindre cette possibilité à certaines monnaies prescrites. L’information sera disponible en français et en anglais. Le gouvernement sait que la simplicité du système d’inscription, y compris les coûts associés, représentera une forte incitation pour les fournisseurs non résidents à s’identifier auprès de Revenu Québec.

Le gouvernement a également annoncé que, pendant la période de 12 mois suivant la date d’application de ce nouveau système, Revenu Québec adoptera une approche pratique relativement à la conformité. Ainsi, si le fournisseur non résident démontre qu’il a pris des mesures raisonnables afin de respecter les nouvelles obligations qui lui incombent, par exemple en apportant des modifications à son système de facturation interne, mais qu’il n’arrive pas à respecter ces obligations, Revenu Québec l’accompagnera et aucune pénalité ne sera appliquée. Après cette période de 12 mois, les pénalités prévues par la législation fiscale actuelle seront appliquées aux fournisseurs non résidents qui seront en défaut de se conformer aux nouvelles obligations.

Enfin, il est proposé dans le Budget que la période de déclaration des fournisseurs non résidents inscrits en vertu du système d’inscription désignée pour le versement de la TVQ perçue sur leurs fournitures soit établie en fonction des trimestres civils. La déclaration pour un trimestre donné devra être produite dans le mois suivant. Comme les fournisseurs inscrits en vertu du système général d’inscription à la TVQ, les fournisseurs non résidents devront conserver leurs registres et leurs pièces justificatives pour une période de six années après la dernière année à laquelle ils se rapportent.

DATES D’APPLICATION

Les mesures proposées prendront effet :

  • le 1er janvier 2019 pour les fournisseurs non résidents situés à l’extérieur du Canada (y compris pour les plateformes numériques qu’ils utilisent);
  • le 1er septembre 2019 pour les fournisseurs non résidents situés au Canada (y compris pour les plateformes numériques qu’ils utilisent).

La législation introduisant ces mesures est attendue plus tard cette année.

OBSERVATIONS

Le Québec a déjà fait office de pionnier grâce à différentes politiques et mesures fiscales. Or, les mesures décrites plus haut posent un nouveau défi extraterritorial potentiel pour le gouvernement puisqu’elles concernent la perception de taxes et la conformité fiscale. L’autorité législative du gouvernement est en outre limitée par la Constitution à l’imposition directe dans les limites de la province. Les mesures proposées pourraient également soulever des préoccupations d’ordre constitutionnel en raison de leur application extraterritoriale étendue à des non‑résidents qui n’ont aucune présence physique au Québec et n’y exercent aucune activité significative.

Le gouvernement reconnaît ces difficultés, mais considère que le statu quo n’est plus acceptable dans le contexte de l’économie numérique. Il juge également avoir le droit d’agir dans la foulée des initiatives de l’OCDE (plus spécifiquement, l’action 1 du projet BEPS). Le gouvernement est encouragé par le fait que d’autres pays appliquent des mesures semblables (soit l’Australie, la Nouvelle-Zélande, la Russie et Singapour) et que les grands fournisseurs internationaux (qui représenteraient la majorité des fournisseurs non résidents de biens meubles incorporels ou de services) ont démontré une volonté de s’y conformer. Bien des gens verront les mesures proposées par le gouvernement comme un pas important vers une plus grande équité fiscale et l’uniformisation des règles du jeu entre les entreprises qui ont une présence physique ou significative au Québec et celles qui n’en ont pas. Le gouvernement indique dans le Budget que les modifications proposées à la TVQ sont conçues pour assurer l’intégrité du régime de la TVQ en incluant les transactions électroniques qui devraient normalement être assujetties à la taxe de vente. Cette approche semble conçue pour asseoir le droit légitime du gouvernement d’adopter les mesures proposées à la lumière de ses obligations au titre du Protocole d’entente concernant l’harmonisation des taxes de vente en vue de la conclusion d’une entente intégrée globale de coordination fiscale entre le Canada et le Québec, conclu avec le gouvernement fédéral en septembre 2011 et entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il faudra voir en quoi la décision du gouvernement canadien d’étudier le bien-fondé de créer un nouveau régime fiscal pour l’économie numérique au Canada, et d’appliquer ou non de nouvelles mesures fiscales, se répercutera sur les modifications de la TVQ proposées par le gouvernement du Québec. Celui-ci entend tenir des consultations et amorcer des discussions avec les autres provinces et territoires canadiens dans les prochains mois. L’étendue du succès du Québec, la première province à légiférer sur ces questions, pourrait dépendre de ces discussions.

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