La Cour statue que les décrets d’urgence en vertu de la LEP sont valides et qu’une indemnité peut être obtenue

Dans une décision récente, la Cour fédérale (la « Cour ») confirme la validité d’un décret d’urgence ayant des répercussions sur un projet de développement domiciliaire en banlieue de Montréal ainsi que la validité constitutionnelle de la disposition de la Loi sur les espèces en péril (la « LEP ») qui autorise l’émission de tels décrets d’urgence. C’est la première fois qu’un tribunal canadien se prononce sur la validité constitutionnelle de la LEP. En outre, la Cour fédérale confirme que les personnes qui sont touchées par un tel décret peuvent se voir verser une indemnité en vertu de la LEP pour les pertes subies, et ce, même si le gouvernement fédéral n’a jamais adopté de règlement établissant les circonstances dans lesquelles une indemnité peut être obtenue. Ce volet de la décision prendra davantage d’importance si des décrets d’urgences ou d’autres décrets servant de « filet de sûreté » ont pour effet de restreindre l’utilisation de grandes superficies de terres privées ou publiques provinciales, ou les ressources qui s’y trouvent.

LES DÉCRETS VISANT DES TERRES PRIVÉES SONT-ILS CONSTITUTIONNELS?

Dans une demande de contrôle judiciaire concernant le décret d’urgence relatif à la rainette faux-grillon de l’Ouest émis par le cabinet fédéral, l’un des promoteurs visés par le décret a fait valoir que la disposition de la LEP permettant d’émettre des décrets d’urgence en vue de restreindre les activités sur une terre privée est inconstitutionnelle. Selon lui, cette disposition ne relèverait pas de la compétence du Parlement en matière de droit criminel, car elle est de nature purement réglementaire et constitue une tentative déguisée, sous le couvert de la compétence en matière criminelle, d’empiéter sur des domaines de compétence provinciale liés à la faune. Le promoteur était également d’avis qu’il s’agit d’une forme d’« expropriation déguisée » sans indemnisation. Pour en savoir davantage sur le décret d’urgence relatif à la rainette faux-grillon de l’Ouest, vous pouvez consulter notre Bulletin Blakes de juillet 2016 intitulé Un décret d’urgence visant à protéger l’habitat d’une grenouille empêche un développement immobilier dans la banlieue de Montréal.

Selon la Cour, le pouvoir d’émettre des décrets d’urgence fait partie du « filet de sûreté » en vertu de la LEP, qui, en cas d’urgence, sert à combler les lacunes des régimes provinciaux et territoriaux existants. La Cour statue que le gouvernement peut invoquer sa compétence en matière criminelle en vertu du paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 pour justifier la disposition puisque cette dernière vise à réprimer un mal et est assortie de sanctions, et qu’elle est fondée sur un objectif public légitime, soit de protéger une espèce en péril contre une menace imminente pour sa survie ou son rétablissement en raison de l’activité humaine. Même si le pouvoir d’émettre des décrets d’urgence confère au cabinet un pouvoir discrétionnaire concernant les activités qui doivent être interdites, ce qui permet de les adapter aux particularités de l’espèce visée, de son habitat et des circonstances dans lesquelles la menace imminente pour sa survie ou son rétablissement se présente, la Cour conclut qu’il s’agit néanmoins d’un exercice valide de la compétence en matière criminelle du Parlement.

Par ailleurs, la Cour conclut que la disposition est sauvegardée par la doctrine des pouvoirs accessoires et note que le chevauchement des compétences fédérales et provinciales pour ce qui est de la réglementation de l’environnement est inévitable. De plus, la Cour rejette l’argument selon lequel le décret d’urgence entraîne en quelque sorte une expropriation déguisée.

LES PARTIES TOUCHÉES PEUVENT-ELLES ÊTRE INDEMNISÉES?

L’argument concernant l’« expropriation déguisée » s’appuyait en partie sur les dispositions relatives à l’indemnisation prévues à l’article 64 de la LEP. Cet article prévoit qu’une indemnité juste et raisonnable peut être versée pour les pertes subies en raison de conséquences « extraordinaires » pouvant découler de l’application des interdictions de détruire l’habitat essentiel, ou à l’égard de l’habitat nécessaire à la survie et au rétablissement d’une espèce visée par des décrets d’urgence. Le terme « extraordinaire » n’est pas défini dans la Loi.

La LEP exige que le gouverneur en conseil prenne, par règlement, toute mesure qu’il juge nécessaire pour fixer les modalités de l’indemnisation. Aucun règlement sur l’indemnisation n’a été pris jusqu’à maintenant et, par conséquent, une certaine confusion s’est installée à savoir si une indemnisation était offerte ou non lorsqu’un décret pris en vertu de la LEP entraîne une perte. Dans le cas présent, au moment de l’émission du décret d’urgence visant la rainette faux-grillon de l’Ouest, le ministre a déclaré qu’aucune compensation ne serait versée aux propriétaires des terrains situés dans l’aire d’application du décret.

Le promoteur était d’avis que l’absence de règlement faisait en sorte qu’aucune indemnisation ne pouvait être offerte, et que le décret entraînait donc une expropriation de fait sans indemnisation. Or, si un tel résultat n’est pas permis en vertu du droit canadien, le critère à satisfaire pour établir l’expropriation de fait est élevé. La Cour conclut que l’impossibilité d’obtenir une indemnité du ministre n’est pas un élément pertinent pour déterminer la validité du décret pris par le gouverneur en conseil. Ce faisant, elle aborde également l’argument sous-jacent selon lequel aucune indemnité ne pouvait être obtenue. Selon la Cour, l’absence de règlement n’empêche pas le ministre d’exercer son pouvoir de verser une indemnité. La Cour précise « […] qu’un décideur administratif ne peut invoquer l’absence d’un règlement pour ne pas agir lorsque cette inaction équivaudrait à stériliser une loi ou à contrecarrer son application ». En outre, elle fait valoir que la déclaration publique du ministre selon laquelle aucune indemnité ne serait versée aux propriétaires de terrains laisse entendre qu’une décision a bel et bien été prise en ce qui a trait à l’indemnisation.

RÉPERCUSSIONS

Bien qu’elle soit non négligeable, la décision de la Cour, statuant que les dispositions de la LEP qui permettent au gouvernement fédéral d’imposer des restrictions aux activités menées sur des terres privées ou publiques provinciales sont conformes aux pouvoirs conférés au Parlement, n’est pas particulièrement surprenante, des décisions semblables visant d’autres lois environnementales fédérales ayant été rendues au cours des 25 dernières années. Les commentaires du juge laissant entendre que les dispositions relatives à l’indemnisation de la LEP s’appliquent malgré l’absence de règlements constituent probablement l’aspect le plus intéressant de cette décision.

La Cour indique clairement que les personnes et les entités qui sont touchées de façon défavorable par un décret, notamment un décret d’urgence en vertu de la LEP qui vise la protection des habitats essentiels, peuvent demander à être indemnisées par le gouvernement fédéral. Le gouvernement rendra vraisemblablement d’autres décrets d’urgence ou décrets servant de « filet de sûreté » dans le but de protéger l’habitat essentiel d’une grande variété d’espèces, comme les épaulards, ou le caribou des bois ou des montagnes. Ces décrets auront sans aucun doute des répercussions négatives importantes sur les peuples autochtones, les propriétaires de terrains privés et les détenteurs de tenure.

Il reste à voir quels impacts seront considérés comme étant suffisamment « extraordinaires » pour qu’une partie soit admissible à une indemnité, et dans quelles circonstances le ministre exercera son pouvoir discrétionnaire pour la verser. Cette décision vient toutefois confirmer que l’omission du gouvernement de clarifier ces questions au moyen de règlements n’empêche pas de demander le versement d’une indemnité.

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