Les droits issus de traités modernes prévalent sur l’obligation de consulter les Premières Nations revendiquant des droits ancestraux

Que se passe-t-il lorsqu’une Première Nation revendique des droits ou des titres ancestraux qui entrent en conflit avec les droits que confère un traité moderne à une autre Première Nation? Dans la décision qu’elle a rendue récemment dans l’affaire Gamlaxyeltxw v. British Columbia (Minister of Forests, Lands & Natural Resource Operations), la Cour suprême de la Colombie-Britannique (la « Cour ») a statué qu’en pareilles circonstances, le droit issu du traité devait prévaloir sur l’obligation de consulter [la Première Nation non signataire d’un traité]. À notre connaissance, c’est la première fois qu’un tribunal se prononce sur les obligations du gouvernement dans une telle situation.

CONTEXTE

La nation gitanyow et la nation nisga’a sont situées dans le nord-ouest de la Colombie‑Britannique. La nation nisga’a, la Colombie-Britannique et le Canada ont conclu en l’an 2000 l’Accord définitif nisga’a (le « traité nisga’a »). Les Gitanyow et les Nisga’a se disputent depuis longtemps un territoire le long de la rivière Nass. Les Gitanyow n’ont pas conclu d’accord relatif à des revendications territoriales avec la province ou avec le Canada, mais ils ont déjà présenté des revendications de titres et de droits ancestraux visant entre autres des secteurs couverts par le traité nisga’a.

Aux termes du traité nisga’a, le ministre des Forêts, des Terres et de l’Exploitation des ressources naturelles (le « ministre ») – aujourd’hui le ministre des Forêts, des Terres, de l’Exploitation des ressources naturelles et du Développement rural – détermine le total de la récolte annuelle d’orignaux pouvant être chassés dans la région faunique du Nass, laquelle est définie dans le traité nisga’a. Un comité doit par ailleurs préparer un plan annuel de gestion de la récolte d’orignaux par la nation nisga’a (le « plan annuel ») devant être présenté au ministre, qui doit l’approuver ou préciser les changements qui sont nécessaires pour son approbation. Le plan annuel comprend des dispositions relatives à la gestion de la récolte par les Nisga’a portant entre autres sur les préférences concernant les méthodes, périodes et lieux de récolte privilégiés, la composition par sexe et âge de la récolte et le contrôle de la récolte ainsi que la collecte de données. Le plan annuel ne s’applique qu’à la récolte par les Nisga’a; il ne s’applique pas à la récolte d’orignaux par des personnes autres que des Nisga’a.

Dans l’affaire en question, les Gitanyow demandaient un contrôle judiciaire de deux éléments :

  1. la décision du ministre d’établir la récolte annuelle de 2016-2017 à 32 orignaux;
  2. la décision du ministre d’approuver le plan annuel de 2016-2017.

Les Gitanyow alléguaient que le ministre avait manqué à l’obligation de la Couronne de consulter les Gitanyow lorsqu’il a pris ces deux décisions.

OBLIGATION DE CONSULTATION

L’obligation de consultation est un principe ancré dans le droit autochtone canadien. En effet, l’affaire Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts) a établi que la Couronne a l’obligation de consulter les peuples autochtones lorsque :

  • le gouvernement a connaissance, concrètement ou par imputation, d’un droit ancestral revendiqué;
  • les mesures envisagées par le gouvernement touchent le droit revendiqué;
  • ces mesures sont susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur le droit revendiqué.

L’étendue de la consultation requise varie, de « simple » (par exemple, communiquer des renseignements) à « approfondie » (par exemple, offrir au groupe autochtone concerné la possibilité de participer à la prise de décisions). Elle dépend de l’importance des effets préjudiciables potentiels et de l’évaluation préliminaire de la solidité de la revendication.

DÉCISION

La Cour a rejeté la demande des Gitanyow.

Décision relative à la récolte annuelle

Pour ce qui est de la décision relative à la récolte annuelle (soit le nombre d’orignaux que les Nisga’a peuvent récolter), la province a concédé qu’elle avait effectivement l’obligation de consulter, ce qu’a confirmé la Cour. Celle-ci a conclu qu’un degré de consultation plutôt élevé (sans qu’elle soit « approfondie ») s’imposait, puisqu’il avait été établi dans des affaires précédentes que les revendications des Gitanyow étaient à première vue valables, voire solides et que les conséquences risquaient d’être importantes.

La Cour a conclu que la province avait manqué à son obligation de consultation avant mars 2016 parce qu’elle n’avait pas répondu aux demandes des Gitanyow et avait omis de divulguer de l’information. Cependant, la Cour a conclu que les consultations entourant le plan annuel de 2016-2017 après mars 2016 étaient suffisantes. La province avait alors fait le nécessaire pour que les Gitanyow soient pleinement informés des facteurs, de l’échéancier et du processus menant à la décision [relative à la récolte annuelle] et aient la possibilité de se faire entendre. La province n’était pas obligée d’aller jusqu’à trouver des accommodements en réponse aux préoccupations des Gitanyow, puisque les droits issus du traité nisga’a en auraient subi des conséquences.

Décision relative au plan annuel

Pour ce qui est de la décision relative au plan annuel (soit l’établissement des méthodes et de la période de chasse à l’orignal), la Cour a conclu qu’il n’y avait aucune obligation de consultation, principalement du fait que cette décision ne nuisait pas aux Gitanyows. Selon la Cour, le plan annuel n’est qu’un mécanisme de gouvernance interne de la nation nisga’a envers ses citoyens.

Par ailleurs, la Cour a conclu qu’une obligation de consultation serait incompatible avec les obligations incombant à la province au titre du traité nisga’a. Selon elle, contraindre le ministre à modifier le plan annuel pour tenir compte des commentaires des Gitanyow reviendrait à accepter qu’une partie non signataire du traité puisse s’ingérer dans la gouvernance interne de la nation nisga’a. Comme les droits des Gitanyows n’ont pas encore été prouvés, la Cour a conclu qu’une telle ingérence serait en contradiction directe avec le traité nisga’a, qui prévoit que « [l]’Accord n’a pas pour effet de reconnaître ou de conférer à aucun autre peuple autochtone que la Nation Nisga’a des droits au sens de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, ni d’avoir d’effet sur de tels droits ».

RÉPERCUSSIONS

Cette décision vient asseoir la solidité et la force exécutoire des traités modernes, même lorsque les droits qui y sont confirmés entrent en conflit avec les droits et les titres ancestraux revendiqués par d’autres Premières Nations. Elle concorde également avec certaines décisions passées dans lesquelles la Cour encourageait la négociation d’accords avec les peuples autochtones comme avenue de réconciliation importante. Toute partie qui envisage d’exercer une activité dans une région visée par un traité devrait étudier attentivement les modalités du traité et leur incidence sur les relations avec la Première Nation signataire et les autres nations. Les tribunaux seront réticents à permettre que des droits revendiqués entravent l’exercice de droits issus d’un traité.

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Anne Drost                    514-982-4033
Roy Millen                     604 631-4220
Matthew Tse                  604 631-5228

ou un autre membre de notre groupe Droit des Autochtones.

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